Kentsel Dönüşümde Yüklenici Sözleşmesinin İdari Yolla Feshi

Kentsel Dönüşümde Yüklenici Sözleşmesinin İdari Yolla Feshi

İlgili çalışma alanı: İnşaat ve Gayrimenkul Hukuku. Kentsel dönüşüm, kat karşılığı inşaat ve yüklenici uyuşmazlıkları bu sayfada ele alınır.

Kentsel dönüşümde yüklenici işi bıraktığında malikler, genel hükümlere göre ek süre verip sözleşmeden dönebilir. 6306 sayılı Kanun m. 6/14 ise bunun yanında idari bir fesih yolu tanır: Malikler fesih kararı alıp idareye başvurur, idare inşaatın durduğunu tespit eder ve yükleniciye otuz gün süre verir; süre sonuçsuz kalırsa sözleşmeler resen feshedilmiş sayılır. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 22.02.2023 tarihli, E. 2022/2496, K. 2023/308 sayılı kararı, bu yolda idarenin neyi araştırmak zorunda olduğunu belirledi. Kurul, idarenin inşaatın duruş sebebini ve kusurlu tarafı tespit etmek zorunda olmadığını kabul eden daire kararını oybirliğiyle ve kesin olarak onadı.

Karar, yüklenicinin "inşaat malikler yüzünden durdu" savunmasının idari yargıdaki etkisini sınırlar. Bu savunma ortadan kalkmaz; feshin mali sonuçlarının tasfiyesinde genel hükümler zemininde tartışılır.

Uyuşmazlığın Konusu

Dava, riskli yapı olarak tespit edilen bir binanın yıkılıp yeniden yapılması için arsa sahipleri ile yüklenici taraf arasında düzenlenen düzenleme şeklinde taşınmaz satış vaadi ve arsa payı karşılığı inşaat sözleşmelerinin, valilik bünyesindeki il müdürlüğünce feshedilmesine ilişkindir. Fesih işleminin iptalini yüklenici taraf (davacılar) istemiştir. Dosya, idare mahkemesinden bağlantı kararı üzerine gönderilmiş ve Danıştay Altıncı Dairesinde incelenmiştir.

Davacılar, feshe yol açan durumun kendilerinden kaynaklanmadığını, arsa sahiplerinin sözleşmedeki ödeme edimlerini yerine getirmemesi nedeniyle yüzde 90 seviyesine getirilen inşaata devam edilemediğini, idarenin gerekli inceleme ve araştırmayı yapmadığını ileri sürmüştür. İdare ise inşaatın yüzde 20 seviyesinde yüklenici tarafından bırakıldığını, kalan kısmın maliklerce tamamlandığını savunmuştur.

Olayın Seyri ve Tespitler

Daire kararında aktarıldığına göre, sulh hukuk mahkemelerinde yaptırılan iki ayrı durum tespitinde, 24.05.2019 ve 10.11.2020 tarihleri itibarıyla inşaatın tamamlanma seviyesi yüzde 85 olarak belirlenmiştir. Yapı denetim kuruluşu, yüklenici ve yapı sahibince imzalanan 21.08.2019 tarihli yıl sonu seviye tespit tutanağında ise gerçekleşme oranı yüzde 95 olarak gösterilmiştir.

Arsa malikleri oybirliğiyle fesih kararı almış ve 08.08.2019 tarihli dilekçeyle il müdürlüğünden gereğinin yapılmasını istemiştir. İdare 05.09.2019 tarihinde yerinde inceleme yaparak, son hakedişin üzerinden altı aydan fazla süre geçmesine rağmen inşaata devam edilmediğini tutanakla tespit etmiştir. Yükleniciye 10.10.2019 ve 24.01.2020 tarihlerinde, m. 6/14 hatırlatılarak otuzar gün süre verilmiştir. 27.05.2020 tarihinde idarenin teknik elemanlarınca yapılan yerinde incelemede de inşai faaliyete devam edilmediği tutanağa geçirilmiş ve fesih işlemi bunun üzerine tesis edilmiştir. Davanın arsa maliklerine ihbar edilmesine rağmen malikler davaya katılma talebinde bulunmamıştır.

Kararın Gerekçesi

Danıştay Altıncı Dairesi, 10.02.2022 tarihli, E. 2020/10800, K. 2022/1325 sayılı kararıyla davayı reddetmiştir. Daire, yüklenicinin inşaata başladığını, işin belirli bir seviyede durduğunu ve idarenin ihtarlarına rağmen faaliyete devam edilmediğini saptadıktan sonra idarenin görevini şu sınırlar içinde tanımlamıştır:

"[...] inşaatın hangi seviyede durduğunun veya inşaata başlandıktan sonra durmasına hangi tarafın sebep olduğunun idare tarafından tespit edilmesine ilişkin bir zorunluluğun olmadığı, idare tarafından yapılması gerekenin, inşaatın durduktan sonra en az altı aydır projenin bitirilmesini gerektirecek seviyede ekip ve ekipmanla inşai faaliyete devam edilmediğine ilişkin maliklerin en az üçte iki çoğunluğu ile aldığı sözleşmenin feshine dair karar ile inşaatın devam edip etmediğinin tespiti istemi üzerine, belirtilen durumların tespit edilmesi, yükleniciye otuz gün süre verilerek işe başlaması veya devam etmesi gerektiği, aksi takdirde bu sürenin bitim tarihi itibarıyla sözleşmelerin resen feshedileceğinin ihtar edilmesi olduğunun anlaşıldığı [...]"

İdari Dava Daireleri Kurulu, temyiz edilen kararın usul ve hukuka uygun olduğunu, temyiz dilekçesindeki iddiaların bozmayı gerektirmediğini belirterek Daire kararını onamıştır. Karar, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m. 49'daki bozma sebeplerinin bulunmadığı gerekçesine dayanır ve kesindir.

Tetkik Hâkiminin Bozma Yönündeki Düşüncesi

Kararın asıl öğretici yanı, Kurulun benimsemediği tetkik hâkimi düşüncesidir. Bu düşünceye göre m. 6/14, fesih için aranan iki durumun da, yani bir yıl içinde işe başlanmamasının ve işin durdurularak altı aydır yeterli ekip ve ekipmanla sürdürülmemesinin, müteahhitten kaynaklanan sebeplere dayanmasını şart koşmaktadır. Uygulama Yönetmeliği ise müteahhitten kaynaklanma şartını yalnız işe başlanmaması hâli için aramış, işin durması hâlinde bu şartı aramamıştır. Tetkik hâkimi bu farkı Kanuna aykırı bulmuş ve gecikmenin yükleniciden kaynaklanıp kaynaklanmadığı ortaya konulmadan tesis edilen işlemin bozulması gerektiğini düşünmüştür.

Düşüncede ayrıca Kanun değişikliğinin gerekçesine yer verilir. Gerekçeye göre malikler işe başka bir müteahhitle devam etmek istediklerinde mevcut sözleşmelerin genel hükümlere göre feshi uzun zaman almakta ve bu durum maliklerin mağduriyetini artırmaktadır. Kurul bu düşünceye katılmamış, karar oybirliğiyle verilmiştir.

Hukuki İlke

İdari fesih yolunda idarenin denetimi olgusaldır. İdare; maliklerin fesih kararını, işin durduğunu ve en az altı aydır projenin bitirilmesini gerektirecek ekip ve ekipmanla sürdürülmediğini tespit eder, ardından yükleniciye otuz günlük ihtarı yapar. İnşaatın hangi seviyede durduğunu ve duruşa hangi tarafın sebep olduğunu araştırmak, işlemin hukuka uygunluk koşulu değildir.

Aynı gün Kurul, Uygulama Yönetmeliği m. 13/11'in iptali istemiyle açılan ayrı bir davada da Danıştay Altıncı Dairesinin 17.11.2021 tarihli, E. 2020/2638, K. 2021/12690 sayılı ret kararını E. 2022/1167, K. 2023/306 sayılı kararla onamıştır. O kararda Daire, idareye fesih yetkisi veren kuralın dayanağının m. 6/14 olduğunu ve bu yetkinin hukuka aykırı kullanılması hâlinde yargı yoluna başvurulabileceğini belirtmişti. İki karar birlikte okunduğunda, idari fesih düzeninin hem düzenleyici işlem hem de uygulama işlemi düzeyinde yargısal denetimden geçtiği görülür.

Kararın Güncel Metin Karşısındaki Yeri

Karar, fıkranın 7181 sayılı Kanunla eklendiği ilk metne göre verilmiştir. 7471 sayılı Kanunun 10. maddesiyle m. 6/14'te üç değişiklik yapılmıştır: Fesih kararı için aranan "en az üçte iki" çoğunluk "salt" çoğunluğa indirilmiş, yetkili merci "Bakanlık" yerine "Başkanlık" (Kentsel Dönüşüm Başkanlığı) olmuş, resen feshedilmiş sayılan sözleşmeler "gayrimenkul satış vaadi sözleşmeleri ile arsa payı karşılığı inşaat sözleşmeleri" yerine "inşaat yapımına ilişkin sözleşmeler" olarak tanımlanmıştır. Bir yıllık başlama süresinin başlangıcı da güncel metinde "oy birliği ile anlaşma sağlanmasından veya hisseleri oranında paydaşların salt çoğunluğu ile karar alınmasından sonra" şeklinde yazılıdır.

Bu değişiklikler kararın ilkesini etkilemez. Kanun metni, idarenin tespit konusunu aynı biçimde tanımlamaya devam eder: Yapım işine başlanıp başlanmadığı veya projenin bitirilmesini gerektirecek ekip ve ekipmanla devam edilip edilmediği. Bununla birlikte karardaki üçte iki nisabı güncel başvurularda ölçü alınmaz; fesih kararı bugün hisseleri oranında salt çoğunlukla alınır.

Uygulamada

Uygulamada yüklenici bakımından kararın dersi, idarenin ihtarına süresi içinde fiilî faaliyetle cevap vermektir. Somut olayda iki ayrı otuz günlük süre verilmiş ve üçüncü bir yerinde incelemeyle faaliyetin sürmediği saptanmıştır. Maliklerin ödeme yükümlülüğüne aykırı davrandığı iddiası idari davada sonuç doğurmamıştır; m. 6/14 son cümleleri, feshe kadar yapılmış işleri, devredilen hisseleri ve yapılan ödemeleri genel hukuk hükümlerine bırakır. Kusur ve karşılıklı edimler tartışmasının yeri bu tasfiyedir. Genel hükümlere dayanan yol için kentsel dönüşümde müteahhit inşaatı yarım bırakırsa ne yapılır sorusuna bakılabilir.

Malikler bakımından belirleyici olan belgelerdir. Yıl sonu seviye tespit tutanağı, sulh hukuk mahkemesinden alınan durum tespiti ve idarenin yerinde inceleme tutanakları, başvurunun dayanağını oluşturur. Somut olayda fesih kararının oybirliğiyle alınması nisap tartışmasını baştan kapatmıştır. Fesihten sonra tapu siciline şerh edilmiş sözleşmeler maliklerin veya Başkanlığın talebi üzerine terkin edilir; terkin kendiliğinden gerçekleşmez. Fesih tarihine kadar yüklenicinin hak sahiplerine yaptığı kira yardımı ödemeleri ise Kanun gereği geri istenemez.

Yüklenicinin bağımsız bölüm veya pay devrettiği üçüncü kişilerin konumu ayrı bir sorundur; bu konuda kat karşılığı inşaatta geriye etkili fesih ve tapuya güven analizi birlikte okunmalıdır. İdari fesih başvurusunun aşamaları kentsel dönüşümde müteahhit sözleşmesi idari yolla nasıl feshedilir sorusunda, sözleşmenin kurulmasındaki kontrol noktaları kentsel dönüşümde yükleniciyle sözleşme rehberinde yer alır.¹

İlgili içerikler için bkz. İnşaat ve Gayrimenkul Hukuku, Kentsel Dönüşüm Süreci: Tespitten İskana, Kentsel Dönüşümde Yükleniciyle Sözleşme, Kat Karşılığı İnşaat Sözleşmesi: Hukuki Nitelik ve Fesih.